2026年度最新版本跨境并购中的加拿大投资审查：《Investment Canada Act》适用与实务全解析
- Apr 13
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引言 加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
加拿大作为全球最具吸引力的外国直接投资目的地之一，其开放的市场环境和完善的法律体系吸引了来自世界各地的投资者。然而，对于有意通过并购（Mergers & Acquisitions, M&A）方式进入加拿大市场的非加拿大投资者而言，了解并遵守加拿大的投资审查法律框架是交易能否顺利完成的关键前提。
在加拿大并购交易的法律框架中，《Investment Canada Act》（以下简称“ICA”或“《投资加拿大法》”）是最为核心的外国投资审查法规。该法不仅规定了非加拿大投资者在收购加拿大企业控制权时的申报和审批义务，还赋予了联邦政府以国家安全为由审查甚至否决投资的权力。对于任何一位参与跨境并购的加拿大并购律师来说，ICA的适用分析都是交易尽职调查（Due Diligence）的第一步。
本文将以实务为导向，系统梳理ICA的核心条款，涵盖控制权认定、申报义务（Notification）与审批义务（Review）的区分、“净利益”审查（Net Benefit Review）的标准与考量因素、国家安全审查（National Security Review）的适用范围，以及非居民卖方的税务合规要求和证券法考量等重要内容。无论您是计划投资加拿大的企业决策者，还是为客户提供法律服务的安大略并购律师或魁北克并购律师，本文都将为您提供有价值的参考。
立法目的 加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
《投资加拿大法》（R.S.C. 1985, c. 28 (1st Supp.)）是加拿大规范非加拿大人（non-Canadian）收购“加拿大企业”（Canadian business）控制权的一般性法规。该法的立法目的具有双重性：一方面，鼓励非加拿大人以有利于加拿大投资、经济增长和就业机会的方式在加拿大进行“重大投资”（significant investments）；另一方面，为审查甚至是否定可能危害加拿大国家安全（national security）的外国投资提供法律依据。
ICA审查由加拿大创新、科学与经济发展部（Innovation, Science and Economic Development Canada）下设的投资审查司（Investment Review Division）负责管理和执行。值得注意的是，涉及加拿大文化产业（cultural industries）的投资，则由加拿大遗产部（Department of Canadian Heritage）负责审查。这一职能分工体现了加拿大对文化产业保护的高度重视，也是并购交易结构设计中需要特别关注的因素。
“加拿大企业”的定义加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
根据ICA第3条的规定，“加拿大企业”（Canadian business）是指在加拿大经营的企业，且需同时满足以下条件：（一）在加拿大有营业场所（a place of business in Canada）；（二）有在加拿大受雇或自雇的个人与该企业经营相关；（三）在加拿大有用于经营的资产（assets in Canada used in carrying on the business）。这三个要件缺一不可，是判断ICA是否适用于特定交易的起点。
适用对象：非加拿大投资者加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
ICA的审查对象是“非加拿大人”（non-Canadian），即非加拿大公民、非加拿大永久居民，或非由加拿大人最终控制的实体。在实务中，判断投资者是否为“非加拿大人”有时并不简单，尤其是在涉及多层持股结构或联合投资的情况下。经验丰富的多伦多华人律师和蒙特利尔华人律师通常会在交易初期即对投资者的身份进行全面分析，以确定ICA的适用性和具体的合规路径。
在文化产业方面，ICA对“文化企业”（cultural business）有专门的定义，涵盖以下活动：出版、发行或销售书籍、杂志、期刊或报纸（印刷或电子形式）；制作、发行、销售或展示电影或视频录像；制作、发行、销售或展示音频或视频音乐录制品；出版、发行或销售音乐作品（印刷或电子形式）；以及面向公众的无线电广播通信，包括广播电台、电视台和有线电视。涉及文化企业的交易适用特殊的审查规则和更低的门槛，投资者需要给予特别关注。
二、控制权收购与投资类型划分加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
控制权收购（Acquisition of Control）的认定
ICA仅适用于涉及“控制权收购”的交易。根据ICA的规定，控制权收购可以通过以下方式实现：收购加拿大企业的全部或实质性全部资产（substantially all of the assets）；或者收购该企业所在实体（如公司或合伙企业）多数表决权益（majority of the voting interests）。
在公司架构下，收购控制加拿大企业的公司三分之一或以上的表决权益（a third or more of the voting interests），将产生控制权已被收购的可推翻推定（rebuttable presumption）。相反，收购少于三分之一表决权的，则被视为不构成收购（deemed not to be an acquisition）。这一规定在实务中具有重要指导意义，尤其是在少数股权投资和合资交易的结构设计中。
直接收购与间接收购
ICA将投资区分为“直接收购”（direct acquisition）和“间接收购”（indirect acquisition）两种类型，二者在申报义务和审批门槛上存在显著差异。
直接收购是指投资者直接收购加拿大企业的资产、股份或表决权益，从而获得控制权。间接收购则是指投资者通过收购一家在加拿大境外注册成立的公司（该公司在加拿大拥有子公司）的股份，间接获得加拿大企业的控制权。这种间接收购结构在跨境并购中极为常见，例如一家中国企业收购一家美国母公司，而该美国公司在加拿大拥有运营实体。
区分直接收购和间接收购的实务意义在于：对于来自WTO成员国的非国有企业投资者（non-SOE WTO investor），间接收购通常仅需提交通知（Notification），而无需经过审批（Review），大大简化了监管合规流程。
三、申报与审批机制：通知（Notification）与审查（Review）加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
应通知交易（Notifiable Transactions）
根据ICA的规定，应通知交易仅需向加拿大投资署提交简短通知（a short notice），可以在投资完成前的任何时间或投资完成后30日内提交。以下情形需要提交通知：（一）所有在加拿大新设的商业活动；（二）所有不需要经过审查的现有加拿大企业控制权收购。
此外，如果在文化敏感行业（culturally sensitive sector）设立新企业（如电影或出版），即使最初仅需通知，加拿大投资署也可在通知提交后21日内将其纳入全面审查。这一规定提醒投资者，即使是“应通知”交易，在文化产业领域也存在被升级审查的风险。
应审查交易（Reviewable Transactions）
应审查交易要求投资者在投资完成之前提交审查申请（application for review），并由负责ICA的部长审查认定该投资可能对加拿大产生“净利益”（net benefit to Canada）。是否需要审查取决于多个因素的综合评估。
判断是否需要审查的关键因素
（一）被收购加拿大企业的规模，即企业价值（enterprise value）；
（二）是否为直接收购还是间接收购；
（三）投资者是否为WTO成员国的投资者（WTO investor）；
（四）投资者是否为“贸易协定投资者”（trade agreement investor），即来自与加拿大签订贸易协定的国家，如NAFTA或CETA等；
（五）投资者是否为国有企业（state-owned enterprise, SOE）；
（六）被收购的加拿大企业是否从事文化产业（cultural business）。
审查门槛（Review Thresholds）
ICA根据投资者类型和交易类型设定了不同的审查门槛。以2023年标准为例：对于来自WTO成员国的非国有企业投资者的直接收购，审查门槛为企业价值12.87亿加元。对于来自贸易协定伙伴国（如CETA国家）的非国有企业投资者的直接收购，门槛为企业价值19.31亿加元。对于来自WTO成员国的国有企业投资者的直接收购，门槛为总资产5.12亿加元。
对于间接收购，来自任何WTO投资者的间接投资均不需要审查。对于非WTO投资者或WTO投资者收购文化产业的直接投资，门槛为500万加元。对于非WTO投资者收购文化产业的间接投资，门槛则取决于加拿大资产占总收购资产的比例：如果加拿大资产超过总收购资产的50%，门槛为500万加元；如果等于或低于50%，门槛为5000万加元。
上述门槛每年根据加拿大GDP增长率进行调整，因此加拿大并购律师在每宗交易中都需要核实当年最新的门槛数值。
审查程序与时间框架
所有“应审查”投资都要求投资者向加拿大投资署或加拿大遗产部提交审查申请，且无需缴纳申请费。对于直接收购，部长必须在投资完成之前做出该投资可能对加拿大产生“净利益”的判定。对于间接收购，“净利益”判定可以在交割之后做出。
在时间框架方面，负责的部长有45天时间做出决定。该期限可以在届满前通知投资者的方式延长30天。在实务中，审查往往需要更长的时间，因为投资者通常需要与部长的工作人员协商一套承诺书（undertakings）以获得部长的批准。
四、“净利益”审查（Net Benefit Review）的标准与考量因素加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
4.1 考量因素
在进行“净利益”判定时，部长将综合考虑以下因素：
（一）该投资对加拿大经济活动水平的影响，包括对就业、资源加工、加拿大生产的零部件和服务的利用以及加拿大出口的影响。
（二）加拿大人在被收购的加拿大企业及其所在行业中的参与程度和重要性。
（三）该投资对加拿大生产率、工业效率、技术发展、产品创新和产品多样性的影响。
（四）该投资对加拿大境内任何行业竞争的影响。
（五）该投资与加拿大国家工业、经济和文化政策的兼容性。
（六）该投资对提升加拿大在世界市场中竞争力的贡献。
上述每项因素都应在投资者随审查申请提交的商业计划（business plan）中予以说明。在实务中，投资者需要与其加拿大并购律师密切合作，精心准备商业计划，以全面、有说服力地展示投资将如何为加拿大带来“净利益”。
4.2 承诺书（Undertakings）制度
在审查过程中，投资者通常需要与部长的工作人员协商并提供一套承诺书，作为获得批准的支持条件。这些承诺书自投资实施之日起通常有效期为三至五年，构成投资者就其运营加拿大企业所作的具有法律约束力的承诺。承诺书的典型内容可能包括：将加拿大企业的总部保留在加拿大，并确保高级管理层中加拿大人占多数；维持加拿大办公室或设施的就业水平；在加拿大进行一定数额的年度资本支出；在加拿大进行一定数额的年度研发支出；以及在加拿大进行一定水平的慈善捐赠。
承诺书构成与部长之间具有法律强制力的协议（a legally enforceable agreement），部长的工作人员将在最长三年的期限内定期审查投资者的履行情况。值得注意的是，ICA维护特权（privilege），但加拿大总检察长（Attorney General of Canada）可能无需保护书面承诺书的保密性，且该保密义务不一定适用于承诺书所约束的当事方。
4.3 审查未通过的后果
如果部长认定投资不会对加拿大产生“净利益”，投资者将获得补充陈述和额外承诺的机会。如果部长仍然不满意，将向投资者发出通知，投资者将被禁止实施该投资。因此，对于跨境并购交易而言，ICA审查通过与否直接关系到交易的成败。
五、国家安全审查（National Security Review）加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
除上述“净利益”审查外，ICA还赋予部长以国家安全为由审查任何非加拿大人投资的权力。根据ICA第IV.1部分（Part IV.1），如果部长有合理理由相信（reasonable grounds to believe）投资可能损害国家安全，即使该投资原本属于豁免交易或仅需通知的交易，部长也可以启动国家安全审查。
国家安全审查的适用范围极为广泛，不受上述企业价值或资产门槛的限制。近年来，随着加拿大政府对外国投资安全审查力度的持续加强，国家安全审查已成为跨境并购中最具不确定性的监管风险之一。特别是涉及关键基础设施、关键矿产、先进技术、敏感数据等领域的投资，被纳入国家安全审查的可能性显著增加。
但是，某些特定投资可以豁免国家安全审查，前提是这些投资已获得《银行法》（Bank Act）、《合作信用协会法》（Cooperative Credit Associations Act）、《保险公司法》（Insurance Companies Act）或《信托和贷款公司法》（Trust and Loan Companies Act）的批准。
加拿大国安审查的启动时间点
如非加拿大个人或实体在加拿大设立新公司，或取得现有加拿大公司或其他实体的控制权（acquisition of control），则通常需要提交强制备案（mandatory filing），以向加拿大政府申报该项投资安排。
在强制备案过程中，投资人需披露一系列详尽信息，包括其董事成员、薪酬最高的高级管理人员，以及持股比例达到或超过10%的股东（无论为个人或实体）。同时，投资人还需披露其最终受益所有人（ultimate beneficial owner）的相关情况，包括是否具有外国政府背景或国有属性，以及该等主体在投资人中的持股比例。
若拟议投资不涉及在加拿大设立新业务，亦未构成对加拿大企业的控制权收购，则投资人通常无强制备案义务，但可选择提交自愿备案（voluntary filing）。自愿备案的披露范围与强制备案基本一致，亦需提供投资人治理结构、主要股东及最终控制人等信息，包括是否存在国家或政府背景的持股情况。
无论是强制备案还是自愿备案，投资人所提交的信息均将成为加拿大政府评估该项投资是否可能涉及国家安全风险、并据此决定是否启动国家安全审查程序的重要依据之一。
加拿大国安审查的时间期限加拿大并购律师 | 安大略并购律师 | 魁北克并购律师 | 多伦多华人律师 | 蒙特利尔华人律师
在提交强制备案或自愿备案申请并经加拿大政府确认申请材料完整后，加拿大政府通常拥有45天的期限对拟议投资进行初步审查。在该期限内，如相关主管部门认为有必要对交易作进一步评估，可依据《加拿大投资法》（Investment Canada Act）第25.2条向投资人发出通知，将初步审查期限延长额外45天。
在完成上述阶段后，如加拿大政府认为该项投资可能对国家安全构成风险，则有权启动正式的国家安全审查程序。该正式审查阶段的法定期限最长为90天，并可在投资人与政府双方同意的情况下进一步延长。
在国家安全审查过程中，相关部门将对交易进行全面评估，并向加拿大内阁或总督提交审查报告。内阁或总督在收到报告后，通常需在20天内作出最终决定。
综上所述，在不考虑延长情形的前提下，整个国家安全审查流程的最长周期约为200天；如经双方同意，上述期限仍可进一步延长。
加拿大国安审查的决定类型
在完成国家安全审查后，加拿大政府可根据审查结果作出多种类型的决定：
首先，在投资人就特定风险作出具有约束力的书面承诺（undertakings）的前提下，加拿大政府可以附条件批准该项拟议投资；
其次，如认定该投资对国家安全构成不可接受的风险，加拿大政府有权禁止该交易的实施；
再次，对于已经完成或正在推进的投资，加拿大政府亦可要求投资人剥离其在相关加拿大企业或实体中的控制权或投资权益；
此外，在具体情形下，加拿大政府还可采取其认为必要的其他措施，以消除或降低对国家安全的潜在影响。
在处理《投资加拿大法》（Investment Canada Act, ICA）相关备案及审查事务时，选择一家既具备跨境交易经验、又深谙监管实务的律所至关重要。Lazarus Legal在外商投资及并购领域拥有丰富经验，长期为境外投资人进入加拿大市场提供结构设计与合规支持，能够在交易初期即识别潜在监管风险并提出切实可行的解决方案。
Wally Ye律师长期专注于跨境并购、金融监管及外商投资事务，熟悉ICA申报流程、国家安全审查的审查逻辑以及与政府部门沟通的实务要点。在过往项目中，其不仅能够高效准备备案材料，还能从交易结构、股权安排及披露策略等层面为客户提供前瞻性建议，从而最大程度降低审查风险并提升审批效率。选择Lazarus Legal，意味着在复杂且时间敏感的ICA程序中，获得兼具专业深度与实操经验的法律支持。
